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2016环境经济政策年度报告:环保投资需求与实际投入的资金缺口仍较大

2016年是“十三五”的开局之年。而环境经济政策作为一种调控环境行为、促进经济人理性选择的政策工具,被视为绿色发展的重要手段和核心内容。“十三五”出台的各项方案对创新和运用环境经济政策提出了明确要求。《“十三五”节能减排综合工作方案》强调了环境经济政策在节能减排中的重要性。《“十三五”生态环境保护规划》更是将环境经济政策作为六大生态环保制度创新领域之一。面对国家重视程度的不断提高,环境经济政策作为一种“内在约束”力量理应在促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等方面发挥其优点。

一、环境财政投入存在一定差距,以质量为导向的资金机制尚未建立

1.环保投资口径有待调整

2011年以来,我国环保投资总额呈现先增长后下降的趋势。环境污染治理投资总量及占GDP比重双双下降。从环保投资的构成来看,占据主体部分的城市环境基础设施建设投资小幅下降,建设项目“三同时”投资基本维持不变,工业污染源治理投资略有下降。而环境污染治理设施直接投资总量及占污染治理投资的比重均有所上升。不仅如此,污染治理设施运行费用也不断上涨。环保投资的增加与污染治理效果不明显形成了极大的反差。

2.专项资金使用强化绩效管理,但尚需进一步规范

2016年中央财政新设立了土壤污染防治专项资金。同时,水、大气污染防治专项资金等资金规模也在加大,此举对大气、水、土壤的环境质量改善起了一定作用,但综合专项资金投入的绩效来看,目前我国设立的各项污染防治专项资金尚存在诸多弊端。尽管各项污染防治专项资金管理办法均有明确规定要对污染防治工作开展绩效评价,加强绩效管理,但专项资金的使用仍有待进一步规范,以避免资金被挪用等问题的出现。

3.政府绿色采购政策不断完善,但体系尚不健全

截至2016年底,我国节能产品绿色采购政策已经实施12年,其间环保产品采购规模持续提高,环境标志产品政府采购种类也不断攀升,但我国绿色采购制度尚处于起步阶段,仍存在制度体系尚不健全,绿色采购制度覆盖面偏小、供应链应用不够等问题今后要加快研究构建以政府为主导、企业为主体的绿色采购管理新模式。

二、明确各项收费制度,稳步推进环境资源价格改革

1.环境保护税征收在即

2018年1月1日,排污收费制度将面临重大变革,即日起将开征环境保护税,排污费将不再征收,以更加规范、法律效力更强的环保税方式继续发挥作用。

2.试点征收VOCs排污费

2015年6月,《关于印发<挥发性有机物排污收费试点办法>的通知》发布后,各地陆续出台地方性VOCs排污费征收办法并先后正式发文试点征收VOCs排污费。由于各地对VOCs排污费的征收范围和标准有很大差异,差额收费、提高标准是将是VOCs治理的趋势。

3.污水处理费改革稳步推进

2015年初,国家下发《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》,明确污水处理收费标准应按照“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”的原则,综合考虑本地区水污染防治形势和经济社会承受能力等因素制定和调整。对此,各地纷纷启动开展污水处理收费标准调整工作。江苏、上海等地区因地制宜上调污水处理费标准,江苏等地针对重污染企业污水处理费实施加价惩戒激励。而目前将污泥处理处置费用纳入污水处理费用的地区较少,这是污水处理费改革亟待解决的问题。

4.国家完善相关收费政策改善民众生活

为改善居民生活品质,提出按照“污染者付费”原则,完善垃圾处理收费制度,强化垃圾处理费征管。除此之外,各省市陆续出台相关政策推进城镇居民及农业水、电价改革,重点实施补贴政策扶持秸秆发电项目,进一步完善环保电价、新能源、农业补贴政策。 

三、加快建设生态环境补偿机制,空气质量生态补偿为重点

1.生态环境补偿路线图明确

国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。补偿水平与经济社会发展状况相适应,如结合地方扶贫与可持续生计,加快推进革命老区生态补偿机制建设;跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,目前我国已有20多个省(市、自治区)相继出台了省域内或跨省域流域上下游横向补偿的相关政策措施;多元化补偿机制初步建立,如草原生态保护补偿奖励政策,森林生态效益补偿标准提高,海洋生态补偿地方试点,湿地生态补偿力度加大,规范矿产资源治理与补偿资金管理等,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,促进形成绿色生产方式和生活方式。

2.国家重点生态功能区转移支付力度加大

 2016年9月14日,国务院发布文件增加国家重点生态功能区数量,并要求各地方根据国家重点生态功能区定位,合理调控工业化城镇化开发内容和边界,严格实行重点生态功能区产业准入负面清单制度,保持并提高生态产品供给能力。同时,各有关部门要加大对国家重点生态功能区的财政、投资等政策支持力度,进一步增加相关预算规模,充分调动各地建设重点生态功能区的积极性。总体来看,重点生态功能区转移支付制度逐年完善,转移支付预算数逐年增长。

3.地方积极推进空气质量生态补偿

 山东省自2016年1月1日起以空气质量改善补偿资金翻倍,空气质量恶化赔偿资金翻倍的方式有效地调动了各市自觉改善空气质量的积极性。河南省通过实施蓝天工程,完善区域联防联控机制,推动城市环境空气质量改善。湖北省自2015年12月《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》实施以来,补偿激励机制效果初步显现,全省环境空气质量优良天数达标率去年同期明显提高。

四、建立市场,积极推进环境权益交易

1.排污权有偿使用和交易试点深入推进

从2007年开始,我国已有11个省(区、市)开展了排污权有偿使用和交易活动,其余多个省份在省内进行了排污权交易探索。不少试点地区排污权交易量稳步增加。总体来看,目前排污权交易的有效价格机制还没形成,排污权交易一级市场基本上主要靠政府定价,各地在排污权有偿使用定价方法和依据方面不够清晰。

2.国家发改委积极推进建立碳排放交易体系

2016年1月22日,国家发改委印发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》,部署全国协同推进碳市场建设工作,促进2017年启动全国碳排放权交易。明确全国碳市场的行业覆盖范围后,碳排放交易试点加快。目前已有9个省市启动了碳排放交易。

3.推进建设全国水权交易市场

2016年4月19日,水利部发布了《水权交易管理暂行办法》,规定了可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等,填补了我国水权交易的制度空白。2016年6月28日,国家水权交易平台中国水权交易所正式揭牌运营,旨在为水权交易提供规范高效的支撑平台,有利于推动水权交易有序开展,充分发挥市场在水资源配置中的决定性作用。


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编辑|刘晴

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